L'UE potrebbe imporre a Google di cedere parte dei suoi servizi pubblicitari: lo stesso potrebbe accadere negli Usa

Mercoledì 14 giugno, la Commissione europea ha informato Google della sua opinione preliminare secondo cui la società ha violato le norme antitrust dell'UE distorcendo la concorrenza nel settore della tecnologia pubblicitaria ("adtech"). La Commissione contesta il fatto che Google favorisca i propri servizi tecnologici di pubblicità display online a scapito di fornitori concorrenti di servizi tecnologici pubblicitari, inserzionisti ed editori online.

Google è una società tecnologica multinazionale con sede negli Stati Uniti. Il servizio di punta di Google è il suo motore di ricerca Google Search. Google gestisce anche altri servizi popolari, come la piattaforma di streaming video YouTube o il sistema operativo mobile Android. La principale fonte di entrate di Google è la pubblicità online: (i) vende spazi pubblicitari sui propri siti Web e app; e (ii) funge da intermediario tra gli inserzionisti che desiderano pubblicare i propri annunci online e gli editori (ovvero siti Web e app di terze parti) che possono fornire tale spazio.

Gli inserzionisti e gli editori si affidano agli strumenti digitali del settore adtech per il posizionamento di annunci in tempo reale non collegati a una query di ricerca, come i banner pubblicitari nei siti Web dei giornali ("annunci display"). In particolare, l'industria adtech fornisce tre strumenti digitali: (i) ad server degli editori utilizzati dagli editori per gestire lo spazio pubblicitario sui propri siti Web e app; (ii) strumenti di acquisto di annunci utilizzati dagli inserzionisti per gestire le loro campagne pubblicitarie automatizzate; e (iii) scambi di annunci in cui editori e inserzionisti si incontrano in tempo reale, in genere tramite aste, per acquistare e vendere annunci display.

Google fornisce diversi servizi adtech che fanno da intermediario tra inserzionisti ed editori per visualizzare annunci su siti Web o app mobili. Gestisce (i) due strumenti per l'acquisto di annunci: "Google Ads" e "DV 360"; (ii) un ad server del publisher, "DoubleClick For Publishers o DFP"; e (iii) uno scambio di annunci, "AdX". 

Gli addebiti rilevati dall'Antitrust UE sulle politiche di Google nell'adtech

La Commissione rileva preliminarmente che Google detiene una posizione dominante nei mercati dell'intero Spazio economico europeo: (i) per gli ad server degli editori con il suo servizio "DFP"; e (ii) per gli strumenti di acquisto di pubblicità programmatica per il web aperto con i suoi servizi "Google Ads" e "DV360".

La Commissione rileva preliminarmente che, almeno dal 2014, Google ha abusato delle sue posizioni dominanti:

• Favorendo il proprio scambio di annunci AdX nell'asta di selezione degli annunci gestita dall'ad server dell'editore dominante DFP, ad esempio, informando AdX in anticipo del valore della migliore offerta dei concorrenti che ha dovuto battere per vincere l'asta.
  
  
• Favorendo il suo scambio di annunci AdX nel modo in cui i suoi strumenti di acquisto di annunci Google Ads e DV360 fanno offerte sugli scambi di annunci. Ad esempio, Google Ads evitava gli scambi di annunci concorrenti e faceva principalmente offerte su AdX, rendendolo così lo scambio di annunci più interessante.
   

La Commissione teme che i presunti comportamenti intenzionali di Google mirassero a conferire ad AdX un vantaggio competitivo e potrebbero aver precluso gli scambi di annunci rivali. Ciò avrebbe rafforzato il ruolo centrale di AdX di Google nella catena di fornitura adtech e la capacità di Google di addebitare una tariffa elevata per il suo servizio.

Se confermati, tali comportamenti violerebbero l'articolo 102 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ("TFUE") che vieta l'abuso di posizione dominante sul mercato.

La Commissione rileva preliminarmente che, in questo caso particolare, un rimedio comportamentale è probabilmente inefficace per prevenire il rischio che Google continui tali comportamenti preferenziali o ne intraprenda di nuovi. Google è attiva su entrambi i lati del mercato con il suo ad server per editori e con i suoi strumenti di acquisto di annunci e detiene una posizione dominante su entrambi i lati. Inoltre, gestisce il più grande scambio di annunci. Ciò porta a una situazione di conflitto di interessi intrinseco per Google. L'opinione preliminare della Commissione è pertanto che solo la cessione obbligatoria da parte di Google di parte dei suoi servizi risolverebbe i suoi problemi di concorrenza.

Una comunicazione degli addebiti è un passo formale nelle indagini della Commissione su sospette violazioni delle norme antitrust dell'UE. La Commissione informa per iscritto le parti interessate degli addebiti sollevati nei loro confronti. I destinatari possono esaminare i documenti del fascicolo dell'indagine della Commissione, rispondere per iscritto e richiedere un'audizione orale per presentare le loro osservazioni sul caso davanti ai rappresentanti della Commissione e alle autorità nazionali garanti della concorrenza. L'invio di una comunicazione degli addebiti e l'apertura di una formale istruttoria antitrust non pregiudica l'esito delle istruttorie.

Se la Commissione conclude, dopo che la società ha esercitato i suoi diritti di difesa, che vi sono prove sufficienti di un'infrazione, può adottare una decisione che vieti il ​​comportamento e infligga un'ammenda fino al 10% del fatturato mondiale annuo della società.

Qualora la Commissione accerti un'infrazione all'articolo 101 o all'articolo 102 del TFUE, può, mediante decisione, imporre alla società interessata di porre fine a tale infrazione. A tal fine, può imporre loro eventuali rimedi comportamentali o strutturali proporzionati all'infrazione commessa e necessari per porre effettivamente fine all'infrazione. I rimedi strutturali possono essere imposti solo se non esiste un rimedio comportamentale altrettanto efficace o se qualsiasi rimedio comportamentale altrettanto efficace sarebbe più gravoso per la società interessata rispetto al rimedio strutturale.

Non esiste un termine legale per porre fine a un'indagine antitrust. La durata di un'indagine antitrust dipende da una serie di fattori, tra cui la complessità del caso, la misura in cui le imprese interessate cooperano con la Commissione e l'esercizio dei diritti della difesa.

Il commento della vicepresidente esecutiva Vestager sulla vicenda

Oggi la Commissione ha inviato a Google una comunicazione degli addebiti. Temiamo che Google possa aver distorto illegalmente la concorrenza nel settore della tecnologia pubblicitaria online, noto anche come "Adtech".

Nel giugno 2021 la Commissione ha avviato un'indagine. Volevamo valutare se la condotta di Google nella catena del valore della tecnologia pubblicitaria viola le regole di concorrenza dell'UE.

Abbiamo scoperto che Google potrebbe aver abusato della sua posizione dominante favorendo i propri servizi adtech.

"Adtech" riguarda l'incontro tra domanda e offerta di spazi pubblicitari online. Da un lato, c'è la domanda da parte degli inserzionisti che desiderano inserire i propri annunci su siti Web e app. Dall'altro lato, ci sono editori che possono fornire spazio online per visualizzare tali annunci.

Nei millisecondi necessari per caricare un sito di notizie online, diversi algoritmi complessi vengono eseguiti in background, decidendo quale dei milioni di possibili annunci mostrare all'utente in quel preciso momento. Idealmente, questo dovrebbe essere un annuncio che attiri l'attenzione dell'utente e lo induca a fare clic su di esso.

Per assicurarsi di ottenere la migliore corrispondenza possibile, molti inserzionisti ed editori si affidano a intermediari. Alcuni di questi intermediari agiscono per conto degli inserzionisti. Altri agiscono per gli editori di siti Web e app. Poi ci sono i cosiddetti “ad exchange”, in sostanza mercati dove domanda e offerta si incontrano in tempo reale.

Google offre tutti questi servizi, sia gestendo i due servizi adtech per gli inserzionisti "Google Ads" e "DV 360", sia gestendo un servizio per gli editori, "DoubleClick For Publishers, o DFP". Inoltre, gestisce uno scambio di annunci, "AdX".

La nostra indagine ha dimostrato che Google potrebbe detenere una posizione dominante su entrambe le estremità della catena di fornitura adtech. Dal lato degli acquisti con Google Ads e DV 360. Dal lato delle vendite con DFP.

Non c'è niente di sbagliato nell'essere dominanti in quanto tali. Ciò che la nostra indagine ha dimostrato, tuttavia, è che Google sembra aver abusato della sua posizione di mercato. Lo ha fatto assicurandosi che entrambi i suoi strumenti di intermediazione sul lato acquisto e sul lato vendita favorissero AdX nelle aste di “matching”.

In altre parole, siamo preoccupati per due comportamenti potenzialmente anticoncorrenziali di Google, che riguardano entrambi il favorire AdX.

• Il primo mirava a garantire che i suoi strumenti buy-side dominanti, Google Ads e DV 360, favorissero AdX rispetto agli scambi pubblicitari rivali.
  
  
• Il secondo mirava a garantire che DFP, il suo ad server dominante per i publisher, favorisse AdX rispetto agli scambi di annunci rivali. Lo scopo generale era quello di mantenere un ruolo centrale per AdX nella catena di approvvigionamento adtech. Ciò ha consentito a Google di addebitare una commissione elevata per i suoi servizi di "scambio".

Nel corso del tempo, i comportamenti di autopreferenza di Google hanno assunto molte forme diverse. Lasciate che vi faccia due esempi.

Il primo riguarda le pratiche di DFP, lo strumento di vendita di Google per i publisher. DFP seleziona per conto dei publisher gli annunci che dovrebbero apportare loro il massimo valore. La selezione avviene tramite un'asta tra varie fonti di domanda pubblicitaria.

Affinché l'asta sia equa, tutti i partecipanti all'asta dovrebbero ricevere le stesse informazioni. Ma almeno dal 2014, nell'asta di selezione degli annunci gestita da DFP, Google ha dato ad AdX un vantaggio sostanziale rispetto ai suoi rivali.

In alcuni casi, AdX aveva il diritto di fare offerte dopo che tutti gli altri offerenti avevano fatto le loro offerte. In altri, AdX è stato informato in anticipo del valore della migliore offerta dei concorrenti. Questo è ciò che devi offrire in un'asta. DFP di Google stava organizzando un'asta con offerte sigillate, ma stava consentendo al partecipante di Google a quell'asta, AdX, di aprire le buste sigillate di tutti gli altri concorrenti prima di fare la propria offerta.

Il secondo esempio riguarda una pratica di Google Ads, lo strumento lato acquisto di Google per gli inserzionisti. Google Ads fa offerte per conto degli inserzionisti in modo che i loro annunci possano essere pubblicati su Internet e ottenere una buona visibilità. Ci si aspetterebbe che Google Ads faccia offerte sul maggior numero possibile di scambi di annunci, perché ciò massimizzerebbe la probabilità che l'annuncio venga ampiamente visualizzato. Dalla nostra indagine è emerso che Google ha deciso di fare offerte Google Ads solo, o quasi, su AdX di Google. In tal modo, Google è riuscita a rendere AdX il mercato più attraente. Ciò gli ha dato un vantaggio competitivo significativo rispetto agli scambi di annunci rivali.

Queste due pratiche, così come una serie di pratiche simili, sono descritte in dettaglio nella comunicazione degli addebiti che abbiamo inviato oggi a Google. Vediamo il rischio che la condotta di Google abbia distorto la concorrenza tra gli scambi di annunci: invece di lasciare che il migliore degli scambi di annunci vinca la gara, l'aiuto del potente ecosistema di Google ha dato allo scambio di Google un vantaggio unico su tutti gli altri rivali del settore. AdX poteva permettersi di mantenere alte le sue commissioni senza perdere i suoi inserzionisti.

In questa fase dell'indagine, riteniamo che le condotte di Google possano costituire un abuso di posizione dominante. Se provate, queste condotte sarebbero illegali secondo le nostre regole.

Dovremmo guardare avanti. Se arriviamo alla conclusione che queste pratiche sono illegali, dobbiamo assicurarci che vengano effettivamente poste fine.

Google è dominante su entrambi i lati del mercato, con i suoi strumenti buy-side e sell-side. Google ha una forte posizione di mercato con AdX, lo scambio intermedio. Google rappresenta gli interessi sia degli acquirenti che dei venditori. Allo stesso tempo, Google sta fissando le regole su come la domanda e l'offerta dovrebbero incontrarsi. Ciò dà origine a conflitti di interesse intrinseci e pervasivi.

Finché questi conflitti di interesse rimarranno in essere, Google potrebbe continuare tali pratiche di autopreferenza o potrebbe impegnarsi in nuove pratiche. Questo mercato è un mercato altamente tecnico. È molto dinamico. Il rilevamento di questi comportamenti può quindi essere molto impegnativo. Lo abbiamo visto concretamente: ogni volta che una pratica veniva rilevata dall'industria, Google modificava sottilmente il suo comportamento in modo da renderla più difficile da rilevare, ma con gli stessi obiettivi, con gli stessi effetti.

Un rimedio che richieda a Google solo di cambiare il proprio comportamento consentirebbe a Google di continuare a fare ciò che ha fatto finora, solo sotto un diverso travestimento.

Se la Commissione dovesse concludere che Google ha agito in modo illegale, potrebbe richiedere a Google di cedere parte dei suoi servizi. Ad esempio, Google potrebbe cedere i suoi strumenti lato vendita, DFP e AdX. In tal modo, porremo fine ai conflitti di interesse.

Le condotte che abbiamo indagato hanno ovviamente una dimensione mondiale. Questo è il motivo per cui abbiamo collaborato strettamente con altre autorità garanti della concorrenza.

Al di là dell'Unione Europea, abbiamo anche contatti regolari con il Dipartimento di Giustizia negli Stati Uniti e l'Autorità per la Concorrenza e i Mercati del Regno Unito.

La nostra collaborazione con il DOJ è stata stretta e fruttuosa, fin dall'inizio delle nostre rispettive indagini. Esistono ovviamente differenze tra le nostre procedure legali ei nostri sistemi giuridici, ma condividiamo la stessa opinione su ciò che è positivo per la concorrenza e, in ultima analisi, su come risolvere al meglio i problemi a vantaggio dei consumatori e dei cittadini. Questo caso mostra chiaramente i vantaggi di una cooperazione transatlantica molto forte.